EMENTA. Projeto de Lei nº. 43/2011. Ampliação do poder fiscalizador da Câmara Municipal. Inconstitucionalidade. Inexistência de autorização na Constituição Federal e Estadual.
 

CÂMARA MUNICIPAL DE PAULO AFONSO

-         Estado da Bahia –

 

CONSULTORIA JURÍDICA

 

Parecer n°.     /2011.

 

EMENTA. Projeto de Lei nº. 43/2011. Ampliação do poder fiscalizador da Câmara Municipal. Inconstitucionalidade. Inexistência de autorização na Constituição Federal e Estadual.

 

 

Consulente: Comissão de Constituição, Justiça e Redação Final da Câmara Municipal de Paulo Afonso.

Consultado: Consultor Jurídico Parlamentar.

 

1.      APRESENTAÇÃO.

 

Trata-se de consulta realizada pelo Presidente da Comissão de Constituição, Justiça e Redação Final desta Casa junto à Consultoria Jurídica parlamentar, com vista ao Projeto de Lei n°. 43/2011, de iniciativa do Vereador Daniel Luiz da Silva, que dispõe sobre a criação de mecanismos para ampliar a fiscalização da Câmara Municipal, obrigando o Executivo a enviar a Casa Legislativa, mensalmente, cópia de todos os contratos celebrados, bem como enviar cópias de recibos e notas fiscais fornecidos pelos contratados.

 

Estabelece, por sua vez, que a não observância dos dispositivos legais, poderá implicar na instauração de processo administrativo com vistas a apurar a prática de improbidade administrativa.

 

É o relatório, passo a opinar.

 

2.      DO PARECER.

 Conforme regramento constitucional é competência da Câmara Municipal exercer o controle externo, com auxílio do Tribunal de Contas do Município, sobre o Poder Executivo Municipal:

“Art. 31 - A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.”

Simetricamente a Carta Republicana, a Constituição do Estado da Bahia, ao disciplinar o orçamento e controle no âmbito dos Municípios, prescreve:

 

“Art. 62 - Os Municípios deverão observar os princípios e as disposições da Constituição Federal e desta Constituição, atinentes ao orçamento público e à fiscalização contábil, orçamentária, operacional e patrimonial.

 

Art. 63 - O prefeito enviará as contas do Poder Executivo à Câmara Municipal até o dia 31 de março do exercício seguinte, cabendo ao presidente da Câmara juntar, no mesmo prazo, as do Poder Legislativo.

 

§ 1º- Findo o prazo de disponibilidade pública de que trata o § 2º do art. 95, as contas serão enviadas, juntamente com as denúncias e quaisquer outras sugestões dos contribuintes, ao Tribunal de Contas dos Municípios, que emitirá parecer prévio, na forma do art. 91, inciso I.

 

§ 2º- O prefeito e o presidente da Câmara Municipal, em caso de não-cumprimento dos prazos estipulados no caput deste artigo, incorrerão em crime de responsabilidade, com o imediato afastamento do cargo.”

 

Nessa esteira, qualquer norma municipal que disponha sobre o modus operandi da fiscalização do Poder Legislativo Municipal sobre o Executivo deve guardar estrita consonância com a Constituição Federal e Estadual, sob pena de desrespeito ao princípio da simetria, que nada mias é do que o respeito à hierarquia das normas, principalmente daquelas que tratam da organização dos poderes, existentes no nosso ordenamento jurídico.

 

Logo, se não há autorização na Lei Maior, como também na Carta Estadual, autorizando o Município a criar outros mecanismos de fiscalização e controle sobre os atos do Executivo, qualquer ingerência nesse sentido violentará o princípio da harmonia e independências dos poderes.

 

Corroborando desse mesmo entendimento, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em diversos julgados, declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que regulamenta assuntos correlacionados, vejamos:

 

“EMENTA: INCONSTITUCIONALIDADE - LEI ORGÂNICA MUNICIPAL - FIXAÇÃO, PELO LEGISLATIVO, DE PRAZO AO EXECUTIVO PARA ENCAMINHAMENTO DE BALANCETES CONTÁBEIS E ORÇAMENTÁRIOS ATÉ O DÉCIMO DIA DE CADA MÊS POSTEIROR AO VENCIDO - INCOMPATIBILIDADE COM O TEXTO DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - INCONSTITUCIONALIDADE MANIFESTA - PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO. Se a Constituição Estadual vigente não exige a apresentação à Câmara Municipal, pelo Chefe do Executivo, dos balancetes contábeis e orçamentários, com as operações escrituradas no mês anterior, no prazo fixado pela Lei Orgânica do Município, ou seja, até o dia dez de cada mês posterior ao vencido, tão clara como luz meridiana se mostra a inconstitucionalidade de seu dispositivo que estabeleceu a exigência. Ademais, o dispositivo impugnado culminou por ampliar desmedidamente o controle do Legislativo sobre o Executivo, viciando o princípio constitucional da harmonia e independência entre os poderes. (AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N° 1.0000.06.444365-8/000 - COMARCA DE COROMANDEL REQUERENTE(S): PREFEITO MUN COROMANDEL REQUERIDO(A)(S): CÂMARA MUN COROMANDEL RELATOR: EXMO. SR. DES. HYPARCO IMMESI).”

 

“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL QUE INSTITUI REGRAS PARA PUBLICAÇÃO DE ATOS, NORMAS, MINUTAS DE CONTRATOS, EDITAIS DE LICITAÇÃO E DE CONTRATOS CELEBRADOS NO ÂMBITO DO PODER EXECUTIVO - PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE - INTERFERÊNCIA DO LEGISLATIVO - HIPÓTESE ANÔMALA DE FISCALIZAÇÃO SOBRE O EXECUTIVO - EXORBITÂNCIA DE ATRIBUIÇÕES - INCONSTITUCIONALIDADE EVIDENCIADA - REPRESENTAÇÃO ACOLHIDA. - A publicidade acerca das atividades do Poder Executivo já está prevista no ordenamento jurídico vigente, como, por exemplo, na Lei de Licitações, e a instituições de regras outras, inclusive com determinação de que os atos, contratos, editais, dentre outros, sejam afixados na Câmara Municipal e na Prefeitura, no prazo exíguo de 24 horas a contar de sua elaboração (deles, os atos, contratos e outros), não pode estar sujeita à comunicação diuturna ao Chefe do Legislativo, sob pena de violação do princípio da separação dos poderes, bem como do princípio da razoabilidade. Ademais, não pode o Legislativo estabelecer qualquer forma de controle anômalo sobre os atos do Executivo, impondo-lhe deveres que a Constituição do Estado não prevê. Se determinada lei municipal estabelece um controle que amplia indevida e desmedidamente o poder de fiscalização do Legislativo sobre o Executivo, é ela eivada de inconstitucionalidade. LEI MUNICIPAL - DEFINIÇÃO DE CRIME DE RESPONSABILIDADE- MATÉRIA INSERIDA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO FEDERAL - SÚMULA 722 DO STF - USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA - INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA. Compete à União, privativamente, dispor acerca de matéria penal, o que, obviamente, inclui o crime de responsabilidade. Em conseqüência, vedado ao Legislativo municipal estabelecer norma atinente a delito de responsabilidade, sob pena de contrariar, ainda, a Súmula 722 do Sumo Pretório. (ADIn nº. 1.0000.05.423308-5/0000(2), Rel. Des. Hyparco Immesi, julgamento: 28/052008, publicado em 30/07/2008.)

 

"Ação Direta de Inconstitucionalidade. Emenda nº 013/2000 à Lei Orgânica Municipal. Executivo Municipal. Balancetes mensais. Violação aos princípios da harmonia e independência dos poderes. Artigo de redação idêntica a outro da mesma lei. Direcionamento diverso. Inocorrência de litispendência. Exigência não contida na Carta Federal. Ofensa aos artigos 165, § 1º, e 180 da Constituição Estadual. Procedência da ação" (ADIn nº 1.0000.00.345039-2/000, relator o Desembargador Roney Oliveira, DJ de 24.06.2005);

 

"Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Orgânica dispondo sobre prestação de contas pelo Prefeito em prazos diferentes do que consta na Constituição do Estado. Inconstitucionalidade declarada" (ADIn nº 1.0000.06.432487-4/000, relator o Desembargador Reynaldo Ximenes, DJ de 08.11.2006);”

 

"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI ORGÂNICA MUNICIPAL - EXECUTIVO MUNICIPAL - BALANCETES CONTÁBEIS E ORÇAMENTÁRIOS MENSAIS - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA HARMONIA E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. É inconstitucional o artigo da Lei Orgânica Municipal que impõe ao Chefe do Executivo apresentar balancetes contábeis e orçamentários mensais junto à Edilidade, violando o princípio da harmonia e independência dos Poderes. Representação acolhida" (ADIn nº 1.0000.05.419777-7/000, relator o Desembargador Kildare Carvalho, DJ de 29.03.2006);”

 

"Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Orgânica Municipal. Infração político-administrativa. Inovação. Poder Executivo. Forma diferenciada de controle externo. Apresentação trimestral de balancetes contábil e orçamentário. São inconstitucionais os dispositivos de Lei Orgânica Municipal que estabelecem situação configuradora de infração político-administrativa, sem observância das regras gerais específicas do Decreto-lei nº 201/67, e forma diferenciada de controle externo do Poder Executivo pelo Poder Legislativo, mediante a imposição de apresentação trimestral de balancetes contábeis e orçamentários. Acolhe-se parcialmente a representação e declaram-se inconstitucionais o parágrafo único do art. 25 e o art. 65, I a VIII, da Lei Orgânica do Município de Ipatinga" (ADIN N° 1.0000.05.430427-4/000, Relator o Desembargador Almeida Melo, pub. Em 31/03/2007);”

 

"AÇÃO DIRETA - APRESENTAÇÃO DE BALANCETES MENSAIS E ENCAMINHAMENTO DE DOCUMENTOS À CÂMARA MUNICIPAL - INCONSTITUCIONALIDADE. - Mostram-se incompatíveis com o Texto Constitucional do Estado os dispositivos da Lei Orgânica do Município que criam obrigações do Poder Executivo perante a Casa Legislativa, importando em lesão ao princípio da independência e harmonia dos poderes" (processo:1.0000.00.230203-2/000(2) - Relator o Desembargador FRANCISCO FIGUEIREDO - Data do acórdão: 23/10/2002 - Data da publicação: 14/02/2003). “

 

A própria Lei Orgânica Municipal, quando normatiza a competência do Poder Legislativo Municipal, assegura inúmeros mecanismos para fiscalização dos atos do Poder Executivo. Ademais, é resguardado ao Poder Legislativo requisitar informações acerca de qualquer contrato com indícios de ilegalidade, solicitar ao TCM parecer técnico sobre determinado ato que apresente irregularidade, prevendo, inclusive, a possibilidade de imputação por crime de responsabilidade.

 

Portanto, se não há autorização para que a Câmara Municipal amplie o poder de controle sobre o Executivo, qualquer regra nesse sentido deve ser encarada como inconstitucional por inferir sobre a autonomia e independência do Poder Executivo, e consequentemente, ir de encontro ao princípio da separação dos poderes.

 

Com relação ao mencionado princípio, oportuna é a lição do renomado jurista José Afonso da Silva:

 

"A independência dos poderes significa: (a) que a investidura e a permanência das pessoas num dos órgãos do governo não dependem da confiança nem da vontade dos outros; (b) que, no exercício das atribuições que lhes sejam próprias, não precisam os titulares consultar os outros nem necessitam de sua autorização; (c) que, na organização dos respectivos serviços, cada um é livre, observadas apenas as disposições constitucionais e legais" (in "Curso de Direito Constitucional Positivo", 10ª ed., São Paulo: Malheiros, 1995, p. 111).

 

A Procuradoria de Justiça do Estado de São Paulo, quando intimado para se manifestar sobre a Ação Direta de Inconstitucionalidade de nº. 0512364-98.2010 (990.10.512364-3), que tinha por objetivo extirpar da Lei Orgânica do Município de Itararé/SP a Emenda de nº. 53 de 08.06.2010, que criava novos mecanismos de fiscalização sobre o executivo, ao emitir seu parecer, o fez com a seguinte ementa:

 

“Ação Direta de Inconstitucionalidade – Emenda n. 53, de 08 de junho de 2010 à Lei Orgânica do Município de Itararé, que dá nova redação ao art. 94 da Lei Orgânica do Município de Itararé. Ato normativo  que instituiu novos mecanismos de controle e fiscalização de atos do Executivo – A função de controle e fiscalização da Câmara deve ser exercida nos estritos limites fixados pela Constituição – Necessidade de manter a simetria com o modelo federal - Violação do princípio da independência e harmonia entre os Poderes -– Precedentes do TJSP – Inconstitucionalidade caracterizada – Ação Procedente.”

 

Ademais, saliente-se que além das regras previstas na CF, CE e na LOM, há outras formas de controle dos atos do executivo na Lei nº. 101 de 04.05.200, a denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual em seu capítulo IX, dispensa 11 artigos para regulamentar a fiscalização, controle e transparência no Poder Público.

 

Cumpre observar que o art. 2º do Projeto de Lei, determina a instauração de processo administrativo com vistas a apurar ato de improbidade administrativa. Destaco que a Câmara Municipal possui competência, tão somente, para apurar a prática de crime de responsabilidade, nos limites fixados na Constituição Federal, Estadual, na Lei Orgânica e no Decreto-Lei 201/67.

 

A ocorrência ou não de ato de improbidade administrativa, fica a cargo do Poder Judiciário.

 

3.      CONCLUSÃO.

 

Apesar de louvável a intenção do nobre Vereador autor do Projeto de Lei ora sob apreciação, após análise técnica e imparcial, a opinião é de negar seguimento ao Projeto de lei sob análise, dada sua manifesta inconstitucionalidade do Projeto de lei nº.  nº. 43/2011. 

É o parecer.

Paulo Afonso 27 de outubro de 2011.

 

 

      Igor Matos Montalvão

        Consultor Jurídico Parlamentar.

 

 

 

 

 

 

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Autor
 
Igor Montalvão