Alienação de terras do município de Santa Brígida. Adoção da doação como instituto único. Violação aos princípios da legalidade e da moralidade administrativa. Inobservância dos princípios estabelecidos pela Lei Orgânica Municipal. Inviabilidade para o pr
 

         CÂMARA MUNICIPAL DE SANTA BRÍGIDA

ESTADO DA BAHIA

PRAÇA PREFEITO RAIMUNDO SANTANA GOMES, 338

Tel. (75) 3698-2211

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PARECER PROJETO DE LEI/0094/2010.

 

Alienação de terras do município de Santa Brígida. Adoção da doação como instituto único. Violação aos princípios da legalidade e da moralidade administrativa. Inobservância dos princípios estabelecidos pela Lei Orgânica Municipal. Inviabilidade para o processamento do Projeto de lei 094/2010.  

 

Consulente: Presidência da Mesa da Câmara Municipal de Santa Brígida.

Consultado: Consultor Jurídico da Câmara Municipal de Santa Brígida.

 

1. A CONSULTA.

 

O Presidente da Mesa da Câmara Municipal de Santa Brígida, encaminhou à Consultoria Jurpidica da Câmara, o Projeto de Lei nº. 0094, de 13.10.2010, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, que estabelece novo procedimento para cessão do solo urbano do domínio do Município para fins de edificação, adotando a doação com encargos como instituto único, para análise e emissão de PARECER.

 

 

2. RESPOSTA.

 

O art. 1º do Projeto de Lei traz a seguinte redação:

 

 

“Art. 1º. O sistema a ser adotado para concessão de parcela do solo urbano do município para fins de edificação de prédios públicos ou particulares fica sendo o de doação com encargos para o donatário para fins de construções residenciais, comerciais, industriais e outras destinações que tenham como caráter precípuo a organização da ocupação e uso do solo em obediência ao Código de Postura do Município, caracterizando finalidade pública o ordenamento do encargo a ser imposto ao donatário o pagamento da quantia de R$ 1,50 (um real e cinquenta centavos) por metro quadrado de área a ser doada a serem recolhidos aos cofres do Município antes da assinatura da presente data pelo INCE – Índice nacional da Construção Civil.”

 

Já o art.5º tratando da forma de alienação enuncia:

 

“Art. 5º. A doação com encargo será licitada nos termos do art. 21 da Lei Orgânica do Município de Cícero Dantas (grifei), do Código Civil e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente, os encargos, o seu prazo de cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado.”

 

 

 Os bens públicos são tratados pelo Código Civil que dispõe:

“Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for à pessoa a que pertencerem.

 

Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.

 

Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.”

 

Os bens públicos dominicais, a teor do art. 101, poderão ser alienados observados as exigências da Le.  A CF no seu art. 37, XXXI, prevê que as alienações serão contratadas mediante processo de licitação pública:

“Art. 37.

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.”

O inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal é regulamentado pela Lei Federal nº. 8.666, de 21.06.1993, que ao dispor sobre alienação dos bens imóveis do domínio público, seja por venda, dação, permuta ou doação, condiciona à existência do interesse público devidamente justificado.

Na lei mencionada temos:

“Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinadas à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:


I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Redação da MP  335, de 23.12.2006  e LEI Nº 11.481 / 31.05.2007) 

g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição;

 

h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;

 

i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze) módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais;

 

O Município como ente federativo, arts. 1º e 18, “caput”, da Constituição Federal, tem sua autonomia política e administrativa prevista no art. 29 da mesma CF, não podendo, porém, ele, na criação de suas normas, se contrapor a ordem constitucional, sob pena de criar leis inconstitucionais ou contrárias aos princípios que regem a Administração Pública no Brasil.  

O Município como toda Administração Pública, se subordina aos princípios do art. 37 da mesma Constituição, destacando-se ai, os princípios da legalidade e da moralidade administrativa.

O Projeto de Lei encaminhado prevê como única forma de alienação das terras dominicais do Município, a doação, desprezando o que dispõe a Lei Orgânica do Município, lei maior, a nível municipal.

 A Lei Orgânica do município ao tratar da alienação das terras do domínio público municipal segue as diretrizes do art. 37, XXI, da Constituição e Lei Federal nº. 8.666/93, estabelecendo no seu art. 116:

“O Município, preferentemente à venda ou doação de seus bens imóveis outorgará concessão de direito real de uso, mediante prévia autorização legislativa e concorrência pública.”!

No art. 5º do Projeto de Lei 094, se menciona o município de Cícero Dantas, quando deveria se referir a Santa Brígida, o que demonstra uma ação articulada dos Chefes do Poder Executivo para se armar de instrumento político eficaz, ao pretender obter autorização para alienar terras mediante doação, que é exceção, e não regra, em detrimento do interesse público, com manifesto atentado ao princípio da moralidade administrativa.

José dos Santos Carvalho Filho leciona que:

 “A Administração pode fazer doação de bens públicos, mas tal possibilidade deve ser tida como excepcional e atender a interesse público cumpridamente demonstrado. Qualquer violação a tais pressupostos espelha conduta ilegal e dilapidatória do patrimônio público. São requisitos da doação de bens públicos: autorização legal, avaliação prévia e interesse público justificado

Ensina Hely Lopes Meirelles que:

“A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso”. Assinala, ainda que: “A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”.  

Admitir o instituto da doação como única forma de alienação das terras do domínio público municipal, afronta a ordem constitucional, especialmente, os princípios da legalidade e da moralidade pública, art. 37, caput, e de forma manifestamente ilegal, se pretende, com o Projeto de Lei, revogar os arts. 115 e 116 da Lei Orgânica Municipal, sem Emenda, e mesmo se Emenda proposta houvesse no sentido, não haveria recepção na Constituição Federal de 1988.

A LOM no § 1º do art. 116 ao tratar da dispensa da concorrência pública na alienação das terras do Município, admite, tão somente quando o uso se destinar a concessionária de serviço público, a entidades assistenciais, ou quando houver interesse público, devidamente justificado.

A regra na alienação dos bens do patrimônio público é a venda, precedida de avaliação e mediante procedimento licitatório, abrindo-se exceção para doação ou permuta, mediante prévia avaliação, para tender interesse público devidamente justificado, o que vale dizer, a doação e a permuta são exceções, sendo que a LOM determina como preferência, a concessão de direito real de uso.

A doação não deve ser admitida como regra, reservando-se o instituto quando a alienação for a favor das pessoas mencionadas no § 1º do art. 116 da LOM, bem como para a implantação de projetos habitacionais decorrentes de programas de governo.  

Outro aspecto de ilegalidade é encontrado no § 2º do art. 2º do Projeto, pois, aí, embora se trate de doação, é condicionado o pagamento de valor por metro quadrado (oitenta centavos), quando a doação é modalidade de alienação a título gratuito, mascarando-se, assim, uma venda a baixo custo, sem processo licitatório.

No art. 1º, “caput”, se diz o parcelamento do solo para fins de edificação de prédios públicos ou particulares, se fará por doação, quando, em se tratando de prédio e negócio entre particulares, a matéria é regulada pelo Código Civil, sendo vedado ao Município legislar sobre tal matéria, art. 22, I, da CF.

 

Outra situação que enseja ilegalidade do projeto, além de se propor a adoção da doação como única forma de alienação dos bens dominicais, não se estabeleceu um teto para a parcela a ser doada, podendo o Prefeito Municipal, de futuro, já sem controle do Poder legislativo Municipal, permitir atos lesivos ao patrimônio municipal, fazendo doações extravagantes a quem quer que seja, o que ofende a moralidade pública.     

 

3. CONCLUSÃO:

 

1.      O Projeto de Lei nº 094/2010, como elaborado, revela imprecisões de técnica-legislativa, contraria princípios constitucionais e ofende ao ordenamento municipal básico, a Lei Orgânica do Município, não tendo sustentabilidade;

 

2.      Independentemente de qualquer formalidade, deverá o Presidente da Mesa da Câmara Municipal devolver o Projeto de Lei nº. 094/2010 ao Chefe do Poder Executivo Municipal, para elaboração de uma nova proposta de regulamentação de alienação das terras do domínio público municipal, adequando-a aos princípios constitucionais e às disposições da Lei Orgânica Municipal.

Santa Brígida, 05 de novembro de 2010.

 

Antonio Fernando Dantas Montalvão.

        OAB.Sec.-BA 4425.

Consultor Jurídico da Câmara Municipal.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1) CARVAHLO, José dos Santos Filho. Manual de Direito Administrativo. Lumen Juris. RJ.

2)Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 1997, p. 82.

 
 
Autor
 
Dr. Fernando Montalvão.